A cura di Giuseppe Arconzo, Giada Ragone e Stefano Bissaro ¹ , Università degli Studi di Milano-Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale, partner di progetto.

Abstract

Con il saggio Il diritto delle persone con disabilità al progetto individuale, pubblicato sul numero 1/2020 della rivista “Le Regioni - Bimestrale di analisi giuridica e istituzionale” (edita da “Il Mulino”), il gruppo di ricerca dell’Università degli Studi di Milano intende studiare il ruolo che le Regioni e le istituzioni locali possono giocare nella protezione dei diritti delle persone con disabilità, specie per quanto concerne il diritto alla vita indipendente, sancito dall’art. 19 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità. A questo fine, dopo una breve descrizione delle più rilevanti misure legislative adottate in Italia negli ultimi decenni, gli Autori concentrano la loro attenzione sul contributo fornito dalla giurisprudenza amministrativa e da alcune importanti sperimentazioni proposte a livello regionale. Il saggio mira ad evidenziare, nello specifico, quanto il progetto individuale sia importante per implementare il diritto alla vita indipendente delle persone con disabilità. 

Articolo

È stato pubblicato – sul numero 1/2020 della rivista scientifica “Le Regioni - Bimestrale di analisi giuridica e istituzionale” (edita da “Il Mulino”) – un ampio contributo, dal titolo “Il diritto delle persone con disabilità al progetto individuale”, in cui sono raccolti alcuni dei risultati che il team di ricerca coordinato dal Prof. Giuseppe Arconzo e composto dagli assegnisti di ricerca Dott.ssa Giada Ragone e Dott. Stefano Bissaro (Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale dell’Università degli Studi di Milano) hanno raggiunto all’esito dell’attività di ricerca condotta nell’ambito del progetto L-inc.

Con la presente scheda, si intende illustrare in modo sintetico il contenuto e la struttura del saggio, mettendo in evidenza le più rilevanti questioni esaminate.

Gli Autori si soffermano, innanzitutto e in termini generali, sul ruolo che le autonomie regionali e territoriali possono svolgere nella promozione e nella tutela dei diritti sociali, partendo dal presupposto che la competenza delle regioni e degli enti minori a farsene carico può agevolmente essere fondata, da un punto di vista teorico, sull’art. 3, secondo comma, Cost., che attribuisce alla Repubblica – complessivamente intesa – il compito di dare attuazione al principio di eguaglianza sostanziale. All’interno di questa cornice costituzionale, il saggio prende in esame nello specifico il tema della tutela dei diritti delle persone con disabilità, con un’attenzione particolare al loro diritto alla progettazione individuale, quale fondamentale declinazione di quella libertà di scelta che la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, all’art. 19, considera indefettibile per garantirne l’inclusione nella comunità di appartenenza. In quest’ottica, peraltro, il contributo mira a sottolineare quanto il riconoscimento di un simile diritto costituisca il presupposto necessario per l’effettivo esercizio, da parte delle persone con disabilità, di molti dei diritti fondamentali che la stessa Carta costituzionale loro attribuisce.

Ragionando su quello che appare configurabile come un cambio d’approccio nel panorama italiano delle misure di welfare che sta pian piano conducendo, a partire dalla legge n. 328 del 2000, all’emersione di un modello progettuale individualizzato, gli Autori tracciano una ricognizione dei più rilevanti interventi normativi nel settore dell’integrazione socio-sanitaria, mettendo in evidenza la circostanza che la propensione verso la personalizzazione dei servizi risponde sia ad esigenze di efficienza economica, dal momento che porta ad indirizzare risorse verso bisogni specificamente individuati e realmente percepiti dalla persona, sia alla necessità di garantire una maggiore libertà di scelta e autodeterminazione ai fruitori dei servizi.

Il saggio contiene poi una ampia analisi sulla giurisprudenza che si è formata negli ultimi anni in relazione al diritto alla progettazione individuale delle persone con disabilità.

Lo studio condotto conferma l’idea che il diritto al progetto individuale di cui all’art. 14 della legge n. 328 del 2000 debba essere considerato assolutamente esigibile da parte delle persone con disabilità che intendono servirsene. Esso assume una importanza tale, ai fini della realizzazione del progetto di vita indipendente delle medesime persone, che il giudice amministrativo ricorre spesso ad alcuni particolari strumenti processuali (come la nomina del commissario ad acta² già in sede di cognizione) per garantirne in modo certo ed immediato l’effettività. La rilevanza degli approdi giurisprudenziali di cui si dà conto nel saggio può essere ancor più apprezzata se si tiene a mente che le prassi in atto presso le amministrazioni comunali sembrano spesso muovere in direzione opposta: il progetto individuale viene sovente inteso come un mero adempimento procedurale, nella complessiva opera di “presa in carico” della persona con disabilità, senza una concreta incidenza sul piano dell’allocazione delle risorse. L’analisi giurisprudenziale riportata nel saggio consegna però un dato assai diverso: il progetto individuale, lungi dal poter essere considerato alla stregua di una mera formalità, deve invece ricoprire una posizione di assoluta centralità, assumendo un carattere prioritario, proprio per quanto concerne la definizione delle disponibilità economiche. Su di esso, in definitiva, dovrebbero fondarsi tutte le determinazioni delle amministrazioni pubbliche che riguardano la persona con disabilità, pena il sacrificio del fondamentale diritto alla vita indipendente previsto dell’art. 19 della Convenzione ONU che, come detto, proprio sul progetto individuale trova il suo più solido ancoraggio. 

Nella parte finale del lavoro si esaminano alcune interessanti sperimentazioni regionali di inclusione sociale aventi ad oggetto progetti personalizzati o individualizzati, che hanno contribuito a diffondere un modello di welfare fondato sulla centralità della persona e delle sue volontà.

Gli spunti emersi dell’esame di queste sperimentazioni consentono di affermare che, pur nella diversità delle singole esperienze, spesso condizionate dalle differenze dei quadri normativi regionali di riferimento e dalle peculiarità dei singoli sistemi di welfare, si rintracciano, non di meno, alcuni elementi comuni.

Al fondo di ogni esperienza emerge l’idea della necessaria collaborazione tra pubblico e privato, sia quanto alla predisposizione delle riserve che compongono il budget, sia quanto alla definizione ed attuazione del progetto. Ancora, le varie sperimentazioni condividono la presenza di un case manager, incaricato della verifica e del monitoraggio dell’attuazione degli impegni progettuali e, infine, con modalità differenti nei vari casi, è comune il tentativo di predisporre delle forme di “contratti cornice” o di “regolamenti contrattuali” entro cui formalizzare quegli stessi impegni. I diversi progetti esaminati nel saggio sembrano, in una prospettiva ancor più generale, condividere l’idea per cui la garanzia effettiva del diritto all’autodeterminazione – o alla vita indipendente, secondo il linguaggio della Convenzione ONU – passa attraverso il riconoscimento della preminenza della progettazione individuale, insieme al necessario superamento delle tradizionali rigidità e frammentazioni dei servizi di welfare.

Particolare attenzione è posta all’esperienza di Regione Lombardia. Vengono in particolare evidenziati i continui riferimenti operati allo strumento del budget di progetto insieme all’esigenza di rivedere il sistema di “presa in carico” per valorizzare le specifiche caratteristiche e le volontà della persona con disabilità interessata, secondo la logica tipica della progettazione individuale. A conclusione di questo approfondimento sulla situazione di Regione Lombardia, gli Autori formulano alcune considerazioni in merito al Progetto di legge regionale per le politiche di welfare sociale regionale per il riconoscimento del diritto alla vita indipendente e all’inclusione sociale di tutte le persone con disabilità, che è stato presentato nell’autunno del 2019 dall’associazione LEDHA proprio nell’ambito del progetto L-inc.

Conclusivamente, gli Autori sottolineano come l’impegno delle istituzioni – sia a livello regionale che nazionale – sembra, più che nel passato, muoversi con decisione nel solco tracciato dalla Convenzione ONU: attraverso una ampia valorizzazione del diritto alla vita indipendente e, per questo fine, riconoscendo la centralità del progetto individuale, quale strumento fondamentale per costruire un sistema di “presa in carico” realmente calibrato sulle volontà e sulle aspirazioni di ciascuna persona con disabilità. Il risultato di un simile impegno, si osserva nel saggio, potrà offrire a tali persone maggiori chances per sentirsi parte integrante della comunità sociale in cui tutti noi viviamo, in perfetta adesione a quell’obiettivo solennemente scolpito nell’art. 3, secondo comma, della nostra Costituzione.

Il riconoscimento della centralità del progetto individuale, infatti, dovrebbe consentire alle persone con disabilità di esercitare in modo più pieno ed effettivo “l’eguale diritto […] a vivere nella comunità, con la stessa libertà di scelta delle altre persone” (cfr. art. 19 Convenzione ONU), al fine di potersi vedere garantito il diritto all’autodeterminazione con riguardo a tutti gli aspetti della vita quotidiana, condizione necessaria per esercitare in autonomia tutti quei diritti – di rango anche fondamentale – che la Costituzione garantisce a “tutti i cittadini”.

Da ultimo, sono dedicate alcune brevi riflessioni sull’emergenza – sanitaria, sociale ed economica – che ha investito il nostro Paese a partire dal febbraio 2020: la situazione di difficoltà economica che questa crisi lascerà in eredità alle finanze pubbliche non dovrà, ad avviso degli Autori, necessariamente rallentare od arrestare il percorso di progressiva valorizzazione del modello progettuale e del correlato diritto soggettivo al progetto individuale. Si osserva, in questa prospettiva, che “sulla condizione della persona con disabilità confluisce un complesso di valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale” (cfr. Corte cost., sent. n. 83 del 2019) e che le esigenze di contenimento della spesa pubblica non potranno, di per sé sole, pur in una situazione di scarsità di risorse, pregiudicare la garanzia effettiva dei diritti fondamentali riconosciuti alle persone con disabilità; da questo punto di vista, concludono gli Autori, il modello progettuale, garantendo un più calibrato impiego delle risorse, potrebbe comportare anche un complessivo risparmio di spesa e dunque, pur nella difficoltà che si incontreranno nel futuro, è necessario proseguire nella direzione di una sua implementazione.

1 Nell’ordine, rispettivamente, Professore associato di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Milano e Assegnisti di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Milano. ⇑
2 Rappresenta una figura importante nel sistema di giustizia amministrativa, con il compito di emanare i provvedimenti che avrebbe dovuto emettere la pubblica amministrazione rimasta inadempiente. Di regola, esso opera nell’ambito del giudizio di ottemperanza, che viene promosso, appunto, per dare esecuzione alle sentenze del giudice amministrativo quando la parte soccombente ad esso non si adegui spontaneamente ⇑

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